Oenighet om effekter av snårigt lagförslag

Den 1 december 2021 kan Sverige få en helt ny lag som reglerar hur det går att varna för missförhållanden på en arbetsplats. I dag har tio av EU:s 27 medlemsländer omfattande ­lagar som skyddar dem som larmar om missförhållanden på jobbet. Men i oktober 2019 antog EU ett direk­tiv som ska ge visselblåsare i alla medlemsstater ett stärkt skydd. Syftet är att brott mot EU-rätten ska komma fram.

– Det är känt att en stor del av EU:s budget försvinner på olika sätt och att det förekommer fusk med bland ­annat olika slags bidrag. EU vill därför att det ska gå att rapportera om överträdelser utan att drabbas av sanktioner, säger Tommy Iseskog, jurist och arbetsrättsexpert.

EU-direktivet är ett minimi­direktiv. Det betyder att det nationella skyddet för visselblåsare inte får bli sämre än det som direktivet kräver. Skyddet får heller inte bli sämre än det skydd som redan finns i nationell lagstiftning. Däremot kan medlemsstaterna skapa starkare skydd än vad EU-direk­tivet kräver om de vill.

Sverige hör till de EU-länder som redan har en visselblåsarlag. Den 1 janu­ari 2017 trädde lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbets­tagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i kraft. Den som blir uppsagd, omplacerad, kränkt eller straffas på andra sätt av arbetsgivaren efter att ha larmat om allvarliga missförhållanden på arbetsplatsen har enligt lagen rätt till skadestånd. Men hittills har lagen inte lett till några avgöranden i domstol.

– En anledning till att visselblåsarlagen inte har lett till något är att det inte finns någon närmare kunskap om hur visselblåsningen ska gå till på de flesta arbetsplatser, säger Claes Sandgren, professor i civilrätt och ­tidigare ordförande för Institutet mot mutor.

Han välkomnar EU-direktivet.

– Det är en klar förstärkning för vissel­blåsare även i Sverige. Den nuvarande situationen i Sverige är klart otillfredsställande. Visselblåsarlagen är väldigt tandlös, säger han.

I slutet av juni presenterades ett förslag på hur EU-direktivet ska genom­föras i svensk rätt.

Missa inga nyheter - beställ Lag & Avtals kostnadsfria nyhetsbrev

Utredningen förslår att den nu­varande svenska visselblåsarlagen upphävs och ersätts av en ny lag.

– Det är ett omfattande och detaljerat direktiv. Dessutom har vi redan en svensk arbetsrättslig lag att för­hålla oss till. Utifrån dessa förutsättningar har vi strävat efter ett så okomplicerat regelverk som möjligt. Av pedagogiska skäl har vi därför föreslagit att all reglering ska samlas i en lag. Med flera lagar finns dessutom en risk för att det uppstår gränsdragningsproblem mellan lagarna, säger juristen Per Larsson, som var huvudsekreterare i utredningen.

Flera jurister tycker att utredningen har gjort ett gediget ­arbete. Vissa lyfter samtidigt fram att den föreslagna lagen kan bli svår att tillämpa, just därför att den är så ­detaljerad. Tommy Iseskog hör till dem.

– Jag tror att det finns ett stort ­värde i att lagen är mer kortfattad. Tekniska regleringar skulle kunna tas upp i en särskild förordning, säger han.

TCO har ännu inte tagit ställning till om organisationen ska förorda en ­eller två lagar, men LO hade föredragit att utredningen hade behållit den nuvarande visselblåsarlagen och kompletterat den med en lag som täcker EU-rätten.

– Den nuvarande lagen är två ­sidor, den föreslagna ungefär 40 sidor. Den blir svårare att tolka och det kan bli svårt för facken att rådgiva medlemmar som undrar om de har skydd av lagen, säger Sofie Rehnström, LO-jurist.

Svenskt Näringsliv hade också hellre sett att den nuvarande lagen blev kvar och att direktivet genom­fördes i en särskild lag.

– Den nuvarande lagen är väl etablerad i Sverige. Det finns praxis kring den. Företagare, arbetstagare och fackföreningar vet hur den fungerar. När allt nu görs om kan det bli otydligt vad som gäller, säger organisationens arbetsrättsjurist Ola Brinnen.

För att minska risken för att människor larmar i tron om att ha skydd utan att de har det, så föreslår utredningen att bland annat fackföreningar ska kunna få statsbidrag för att ge stöd och rådgivning.

Den nuvarande lagen och lagförslaget skiljer sig åt på flera punkter. Alla företag med fler än 50 anställda och landets samtliga kommuner och regioner ska inrätta interna rapporteringskanaler, enligt lagförslaget. Syftet är att den som vill larma på ett enkelt sätt ska kunna göra det internt till sin arbetsgivare eller till en behörig myndig­het, det vill säga en myndighet som har tillsyn över ett visst område.

– Många anställda känner nog till företeelsen visselblåsning, men är osäkra på vilka som omfattas av skyddet. Nu får folk veta hur de ska göra, säger Claes Sandgren.

Utredningen har försökt att ta fram ett förslag som inte är mer administrativt betungande än nödvändigt, och bedömer att det inte ska behövas någon dyr teknisk lösning för dem som omfattas av kraven på rapporteringskanaler.

– Det ska i regel räcka med att det finns ett telefonnummer eller en e-postadress dit det går att vända sig. Vissa kostnader går dock inte att undvika, till exempel kostnader för att ta fram rutiner och utbilda personal. Men svenska företag ska inte få några konkurrensnackdelar, eftersom samma sak ska gälla i alla EU-länder, säger Per Larsson.

Tommy Iseskog betonar också att rapporteringskanalerna inte behöver bli en kostsam historia.

– Det går att träffa avtal med till exempel företagshälsovården eller en advokatfirma som tar emot informationen. För arbetsgivare som har rent mjöl i påsen kan det inte bli särskilt många visselblåsarärenden och borde inte kosta så mycket pengar. Sam­hället skulle kanske kunna bjuda på kostnaden, föreslår han.

Svenskt Näringsliv beskriver ändå inrättandet av interna rapporteringskanaler som en börda för arbets­givarna.

– Initialt blir det både krångligt och byråkratiskt, säger Ola Brinnen.

En annan skillnad är att den personkrets som kan slå larm med skydd av lagen blir betydligt större. Den nuvarande visselblåsarlagen gäller bara arbetstagare och inhyrd personal. Enligt lagförslaget, som bygger på EU-direktivet, omfattas även bland annat uppdragare, aktieägare och fackförbund som hjälper en person att rapportera.

Visselblåsare har också rätt att få sin identitet skyddad genom sekretess, ett skydd som inte finns i nu­varande lagstiftning. Den som bryter mot den tystnadsplikt som sekretessen medför begår ett brott mot tystnadsplikten och kan dömas till böter eller fängelse i upp till ett år. Alla ­jurister som Lag & Avtal har varit i kontakt med välkomnar den stärkta sekretessen för dem som rapporterar.

– Det är viktigt att den person som rapporterar inte röjs. Man känner sig tryggare, säger Helena Larsson, jurist på Saco.

– Personuppgifterna är skyddade hela vägen, även om det inte blir ­någon utredning. Det innebär att visselblåsare kan känna större trygghet, tillägger Transparency International Sveriges ordförande Ulrik Åshuvud.

På vilket sätt det går att larma och skyddas av lagen skiljer sig också åt mellan den nuvarande lagen och lagförslaget. I dag måste en vissel­blåsare först larma internt och ge arbets­givaren en chans att rätta till det som är fel för att ha skydd. Gör arbetsgivaren inget åt problemet kan vissel­blåsaren antingen vända sig till en myndighet eller till allmän­heten, till exempel ­via medierna, eller själv publi­cera information i sociala ­medier. Enligt lag­förslaget, som bygger på EU-direktivet, kan den som visselblåser nu i stället välja mellan att först larma till arbets­givaren eller en behörig myndighet. Händer inget kan visselblåsaren kontakta allmänheten - till exempel en journalist – eller själv publicera uppgifterna.

– Utredningen bedömde att vi inte kan ha kvar den svenska ordningen hur väl vi än tycker att den passar med den arbetsrättsliga lojalitets­plikten, som innebär att arbetstagare ska ­hjälpa och inte stjälpa arbets­givaren, och med den svenska offent­lig­hets­principen som innebär att uppgifter som kommer till en myndighet som huvudregel är offent­liga, säger Per Larsson.

Claes Sandgren tycker dock att det är positivt att det går att vända sig till en behörig myndighet utan att som i dag först rapportera till arbets­givaren.

– Det kan vara ett obehag att gå till arbetsgivarens företrädare. Man kanske litar mer på att det ska hända ­något om man går till en viss myndighet.

TCO:s jurist Lise Donovan känner en oro för att meddelarskyddet ska komma i skymundan när den nya visselblåsarlagen träder i kraft: att en­skilda visselblåsare tror att de inte längre kan vända sig direkt till en journalist. I dag kan alla offentlig­anställda och anställda inom offentligt finansierad vård, skola och omsorg tipsa en journalist som inte får avslöja sin källa. Arbetsgivaren får inte heller efterforska vem som läckt information eller straffa en uppgiftslämnare som blir känd.

Men Per Larsson understryker att lagförslaget inte inskränker meddelarfriheten på något sätt, att det alltid går att vända sig till medierna i enlighet med meddelarfriheten och yttrande­friheten i grundlagarna. Men den som larmar direkt till medierna skyddas i regel inte av visselblåsar­lagen, och kan alltså inte få skadestånd enligt den lagen.

– Inget i vår reglering straffar den som går till medierna först. Och arbets­givarna och de behöriga myn­dig­heterna ska på sina hemsidor infor­mera om att meddelarfriheten är oinskränkt, säger Per Larsson.

Vilken slags skydd kan de som larmar om missförhållanden då få ­genom den föreslagna lagen? På samma sätt som i dag ska den som utsätts för repressalier efter att ha larmat kunna få skadestånd. Nytt i lagförslaget är att den som visselblåser får ansvarsfrihet och inte kan dömas för brott mot tystnadsplikten efter att ha larmat om missförhållanden. Gränsen går vid så kallad kvalificerad tystnadsplikt, det finns alltså ingen ansvarsfrihet för den som till exempel avslöjar försvarshemligheter.

LO hade gärna sett att det även hade varit möjligt att ogiltigförklara uppsägningar som skett efter att ­någon slagit larm om missförhållanden på en arbetsplats.

– Avsikten från utredningens sida är att det naturligtvis ska gå att ogiltigförklara en uppsägning som sker på grund av att någon har rapporterat om missförhållanden. Vi säger bara att den möjligheten finns i Las och därför inte behöver regleras särskilt i vårt lagförslag, säger Per Larsson.

En annan skillnad är vilka slags missförhållanden det går att larma om och ha skydd av i lagen. I den ­nuvarande lagen krävs att det handlar om allvarliga missförhållanden. ­Enligt lagförslaget ges skydd om larmet rör missförhållanden som det finns ett allmänintresse av att de kommer fram.

Anledningen till förändringen är att det inte står någonstans i direk­tivet att det ska krävas allvarliga överträdelser av unionsrätten för att få skydd. Men att rapportering av alla missförhållanden skulle ges skydd tyckte utredningen var att lägga ribban för lågt, och lade därför till att det måste finnas ett allmänintresse av att uppgifterna kommer fram. Frågan är då vilka uppgifter som är av allmänintresse?

– Det ska vara uppgifter som angår en grupp människor som kan betecknas som allmänheten, inte bara en eller ett fåtal personer, säger Per Larsson.

Här anser Saco att det är viktigt att information om vad som menas med allmänintresse når arbetstagarna.

Utredningen är också tydlig med att den som rapporterar om sina egna anställningsförhållanden, till exempel är missnöjd med sin lön, i regel inte ska ha skydd av lagen.

– Det är en bra regel som tar bort mycket trivialiteter och dumheter, ­säger Ola Brinnen på Svenskt Närings­liv. LO tror däremot att regeln kan strida mot direktivet.

– Något sådant krav finns inte i den nuvarande vissel­blåsar­lagen, och skyddet ska inte försämras i den nya lagen. Även om ett missförhållande bara drabbar en person, kan det snart drabba fler. Det kan handla om ett systemfel, säger LO-juristen Sofie Rehnström.

För att en person ska skyddas av lagen krävs dessutom att det finns ett legitimt intresse för allmänheten att få reda på uppgifterna. Det kan handla om konsumenter som har ett intresse av att få reda på om vissa produkter eller tjänster är skadliga.

– Det ska inte bara handla om nyfiken­het från allmänhetens sida för att kravet på allmänintresse ska anses vara uppfyllt, säger Per Larsson.

Det ska också krävas att den som slår larm själv tror att uppgifterna är sanna.

– Med ett sådant krav får man bort dem som medvetet sprider falska uppgifter, rapporterar hörsägen och inte har någon aning om det är sant eller inte, säger Per Larsson.

EU-direktivet är alltså ett minimi­direktiv. Utredningen föreslår att skyddet i Sverige blir starkare än vad direktivet kräver på flera punkter. ­Direktivet kräver bara att den som larmar om brott mot EU-rätten skyddas, men utredningen föreslår att det ska gå att larma om alla slags missförhållanden i arbetslivet som är av allmänintresse och skyddas.

– Avgränsas skyddet till vissa delar av EU-rätten blir det svårt att avgöra när skyddet gäller och när det inte gäller. I praktiken tror vi att det skulle leda till att många som annars skulle ha slagit larm väljer att inte larma på grund av osäkerheten kring om de har skydd, säger Per Larsson.

Enligt direktivet ska kommuner med fler än 10 000 invånare ha ­interna rapporteringskanaler. Här föreslår utredningen att Sverige går längre ­genom att alla kommuner i landet ska ha kanaler för intern rapportering. Men de kan gå samman och dela på driften för att hålla nere kostnaderna.

Det förslaget välkomnas av Ulrik Åshuvud på Transparency International.

– Det är minst lika stor risk att det uppstår problem kring till exempel korruption och upphandling i en mindre kommun som i en stor kommun. Därför är det viktigt att skyddet för visselblåsare är lika stort i en mindre som i en större organisation, säger han.

Utredningsarbetet har varit komplext, och sidantalet i betänkandet växte till hela 800 sidor. Trots det har utredningen försökt att ta fram ett så pedagogiskt lagförslag som möjligt. Men arbetet har försvårats av att EU-direktivet är väldigt detaljerat, berättar Per Larsson.

– Hade direktivet varit mer generellt hade Sverige haft större valfrihet att genomföra det på det sätt som vi tycker passar bäst med vår egen reglering, säger han.

En annan utmaning har varit att värna den svenska arbetsmarknadsmodellen.

– Vi har varit modiga i vissa avseenden, och föreslår till exempel att det ska gå att avvika från lagstiftningen genom kollektivavtal när det gäller de interna rapporteringskanalerna. Före­tag i en viss bransch ska kunna anpassa rapporteringskanalerna till sin bransch, säger Per Larsson.

Ola Brinnen på Svenskt Näringsliv är positiv till att företag och fack kan anpassa reglerna så att de fungerar hos enskilda företag och koncerner.

– Ju mer semidispositivitet som finns, desto bättre är det. Då kan parterna komma överens i kollektivavtal, till exempel om hur rapporterings­kanalerna ska vara utformade.

Vilken effekt den nya lagen får på visselblåsandet i landet och om fler mål kommer att avgöras i Arbetsdomstolen än vad som har varit fallet med den nuvarande visselblåsarlagen, är för tidigt att säga.

Claes Sandgren tror inte att det blir någon anhopning av larm.

– De flesta arbetstagare i Sverige vänder sig nog också fortsättningsvis till sin chef för att påtala till exem­pel en arbets­miljöfråga. Men det vore märkligt om det inte ledde till något fler anmälningar när anställda blir upplysta om att det finns interna rapporterings­kanaler.

Han tror också att lagen kan ha ett förebyggande syfte.

– När arbetsgivarna vet att det kan bli fråga om att missförhållanden påtalas, till exempel korruption, blir de kanske mer försiktiga med att göra sådana över­trädelser.

Både LO och TCO tror att det finns en risk för att arbetstagare avstår från att larma, därför att det blir svårare att veta om de omfattas av skydd i den nya lagen jämfört med hur det är i dag.

– Jag är lite rädd för att det kan bli återhållande. Man måste in och grotta ordentligt i lagen för att veta vem som omfattas av skyddet, säger Sofie Rehnström på LO.

– Det är svårt att kunna veta om man har skydd eller inte. Risken är att det leder till att många blir avskräckta och inte visselblåser, tillägger Lise Donovan på TCO.

Tommy Iseskog är inne på samma spår.

– Jag skulle inte våga visselblåsa innan jag hade konsulterat fackets jurister eller någon annan som kan vägleda mig om vad som egentligen gäller. Det är jättesvårt att veta, säger han.

Lagförslaget är ute på remiss till den 16 oktober. Regeringen har därför inte tagit ställning till utredningens förslag i sin helhet.

– Visselblåsning är ett viktigt verktyg för att avslöja missförhållanden som är dolda i verksamheter och därmed ge bättre förutsättningar att avhjälpa missförhållandena. Lag­förslagen som föreslås innebär ett ökat skydd för visselblåsare jämfört med dagens reglering. Förslagen innebär bland annat att det ska in­föras sär­skilda kanaler för rapportering av missförhållanden hos arbetsgivare av viss storlek och att upp­gifter om vissel­blåsares identitet ska om­fattas av sekretess. Detta är nytt jämfört med dagens reglering, säger arbets­marknads­minister Eva Nordmark i en skriftlig kommentar till Lag & Avtal.