Selberg och Sjödin: Sverige bör gå till EU-domstolen om minimilöner

EU-lagstiftning om minimilöner har orsakat oerhörda politiska och juridiska konflikter sedan Ursula von der Leyen för drygt två år sedan offentliggjorde att unionen skulle agera på området: Den europeiska fackföreningsrörelsen (ETUC) välkomnade initiativet medan arbetsgivarorganisationerna på europeisk nivå (Business Europe) kallade förslaget ett juridiskt monster.

I Sverige är arbetsmarknadsparterna eniga om att förslaget var uselt och de har gemensamt bekämpat det med näbbar och klor. Den svenska Riksdagen har i enighet från höger till vänster gjort subsidiaritetsinvändning mot förslaget (dvs. yttrat att saken måste hanteras på medlemsstatsnivå) och regeringen röstade (tillsammans med Danmark) emot förslaget i Europeiska rådet.

Argumentationen från svensk sida har alltid varit tvådelad och handlat dels om att det är olämpligt att EU lagstiftar om minimilöner, dels om att EU inte har behörighet att lagstifta på området. Olämplighetsargumenten är politiska till sin natur: Sverige gör en annan bedömning än de andra medlemsstaterna ifråga om vad som är den bästa regleringen av arbetsmarknaden.

Men, från svensk sida har man varit konsekvent i att man anser att medlemsstaterna (i fördragen) inte gett EU mandat att reglera om minimilön genom direktiv, eftersom artikel 153.5 innehåller ett undantag för löneförhållanden och föreningsrätt. Det är en juridisk fråga om direktivet omfattas av undantagsregeln.

Reformens tillskyndare var emellertid i majoritet och förslaget till EU-direktiv om tillräckliga minimilöner antogs av Rådet den 4 oktober 2022 och offentliggörs inom kort i EU:s Officiella tidning. Att EU-lagstiftaren nu sagt sitt bör dock inte innebära att frågan om minimilöner ska läggas till handlingarna som överspelad – tvärtom. Givet konflikten om EU:s behörighet att lagstifta ligger nu bollen hos de som menar att unionen agerat utanför det område medlemsstaterna delegerat till EU att reglera.

När vi nu kan ta del av det konkreta resultatet av EU:s lagstiftningsprocess kan vi konstatera att direktivet sist och slutligen kom att innehålla inte endast regler som ska ge tillräckliga minimilöner, utan också regler om föreningsrätt, som sent i processen lagts till efter förslag från Europaparlamentet.

Sveriges ståndpunktär alltså att EU inte får lagstifta om minimilöner. Denna hållning är alltså resultatet av en juridisk analys av EU-fördraget. Av två skäl är det följdriktigt att svenska regeringen väcker, eller ansluter sig till, en ogiltighetstalan mot EU:s direktiv om tillräckliga minimilöner.

För det första, riksdagen har invänt om bristande subsidiaritet, dvs. att frågan måste regleras på medlemsstatsnivå, och regeringen har röstat nej i Rådet mot bakgrund av argument om att EU inte är behörig att reglera minimilönerna. Då är det motsägelsefullt att stanna här och inte utverka ett avgörande som prövar denna ståndpunkt, och som klargör gränserna för EU:s behörighet gällande löneförhållanden och föreningsrätt. Att inte väcka ogiltighetstalan skulle innebära att man är passiv, trots att man anser att EU agerar på ett område som medlemsstaterna råder över.

För det andra, Sverige saknar nationella mekanismer för att pröva och avgöra om denna uppfattning är korrekt. Det enda återstående alternativet är således ogiltighetstalan i EU-domstolen, det vill säga använda det verktyg som medlemsstaterna i fördragets artikel 263 skapat för att avgöra om EU agerat inom den tilldelade behörigheten.

En ogiltighetstalan innebär att EU-domstolen med stöd av fördragen granskar lagenligheten i direktivets regler, och om domstolen anser att talan är välgrundad, så upphör reglernas rättsliga effekt.

Regeringen bör alltså väcka talan i EU-domstolen och göra gällande att direktivet om tillräckliga minimilöner är ogiltigt. Utgången av en sådan talan är inte självklar. Vi menar att argumenten för att EU agerat utanför behörigheten väger något tyngre.

Minimilönedirektivets titel ”Direktiv om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen” respektive formuleringen att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att ”skydda utövandet av rätten till kollektivavtalsförhandlingar om lönesättning och för att skydda arbetstagare och fackliga företrädare mot handlingar som diskriminerar dem” (art. 4.1.c) motsvaras av ordalydelsen i fördragets regel om undantag till EU:s behörighet (art. 153.5) att lagstifta om socialpolitik och arbetsrätt. Det är karaktäristiskt för EU-rätten att denna typ av ordalydelseanalys sannolikt inte ensamt räcker för att övertyga EU-domstolen om att direktivet är omfattat av undantaget – sådana argument bör utgå också från befintlig EU domstolspraxis.

EU-domstolens praxis innebär sannolikt att minimilönedirektivet är utanför EU:s behörighet om det utgjorde en ”direkt inblandning i fastställandet av löner” (se storkammaravgörandet C-268/06 Impact). Vi menar att direktivet nog i och för sig gör just detta – särskilt med hänsyn till de många detaljerade krav som ställs på länder med lagstadgad minimilön, men också för att det synes ge enskilda arbetstagare rätt att väcka talan vid nationella domstolar för den händelse de anser sig ha fått alltför låg lön.

Minimilönedirektivet har en regel om föreningsrätt, som på samma sätt som för lönefrågan, kan sägas ligga utanför EU:s behörighet (fördragets artikel 153.5). Gränserna för EU:s behörighet gällande föreningsrätt är helt oprövade och har heller inte varit föremål för ordentlig diskussion.

Tillägget gjordes sent och efter riksdagens subsidiaritetsinvändning. EU tar genom direktivet sig an en sak som är av fundamental betydelse för den svenska/nordiska arbetsmarknadsmodellen och för arbetsrättslig reglering i allmänhet – nämligen förutsättningarna för att bilda organisationer på arbetsmarknaden. Skyddet för rätten att på ömse sidor av arbetsmarknaden bilda organisationer har i Sverige växt fram underifrån för att sist och slutligen ges grundlagsskydd.

Denna EU-reglering av föreningsrätt är problematisk inte endast för att den ligger utanför unionens behörighet, utan också för att bestämmelsen av något oförklarat skäl blivit ensidig. Minimilönedirektivet avser endast arbetstagares rätt att organisera sig och skyddar dem och fackliga företrädare mot ”handlingar som diskriminerar dem”.

Enskilda arbetsgivare ges inte skydd för sin organisering. De historiska erfarenheterna visar att det är av avgörande betydelse att spelreglerna är lika för båda parterna på arbetsmarknaden för att ett effektivt organisationsväsende ska kunna växa fram. Ett ensidigt skydd för föreningsrätten kan leda till svåröverskådliga och negativa följder på arbetsmarknaden. Till exempel hindrar minimilönedirektivets föreningsrättsregel inte att fackföreningar gör kollektivavtal slutna med enskilda arbetsgivare (hängavtal) dyrare för arbetsgivarna i syfte att styra dem mot att bli medlem i en arbetsgivarorganisation.

De svenska arbetsmarknadsparterna har utan att vara konkreta talat om vissa framgångar i EU:s lagstiftningsprocess. En kan bara undra om det är regeln om föreningsrätt som de syftar på. Om det skulle stämma så har resultatet av parternas påverkan alltså blivit en ännu större överträdelse av unionens behörighet än om EU-lagstiftaren skulle stannat vid minimilönefrågan.

Det är olyckligt att debatten om minimilönedirektivet hittills inte inbegripit ogiltighetstalan. Det är inte ovanligt att medlemsstaterna väcker sådan talan. EU-domstolen är en viktig – kanske rentav den viktigaste – motorn i EU-rättsutvecklingen, men det krävs att den får frågor att ta ställning till. En dom i ett mål om ogiltighetstalan skulle bidra till att tydliggöra gränserna för relationerna mellan medlemsstaterna och EU-nivån på socialpolitikens område, som omfattar arbetsrätten.

Sverige har nyss haft val och regeringsbildningen pågår, men detta tar inte reglerna om ogiltighetstalan hänsyn till – en sådan talan ska väckas inom två månader från offentliggörandet av direktivet i EU:s Officiella tidning. Regeringen, oavsett vilka partier som ingår i den, måste alltså agera snabbt om den ska hinna agera på det sätt som följer av den principiella inställningen att EU:s behörighet inte omfattar direktivet om tillräckliga minimilöner.

Sverige har aldrig tidigare väckt en ogiltighetstalan i EU-domstolen. Om inte nu, när ska Sverige vända sig till EU-domstolen och begära att regler ogiltigförklaras?