Långa och tuffa förhandlingar om ändrat direktiv

I slutet av oktober förra året enades ministerrådet om hur utstationeringsdirektivet skulle revideras och rådet formulerade ett slutligt förslag.

– Jag är mycket nöjd. En stor seger, sa arbetsmarknadsminister Ylva Johansson efter maratonförhandlingen.

Den stora snackisen var strykningen av begreppet minimilön från direktivets artikel tre, som kallas dess hårda kärna. I stället infördes ordet ”lön”.

I Sverige ses förändringen som en stor framgång för den svenska regeringen, som uttalat hur viktigt det är att EU-länderna inte konkurrerar med lägre löner.

– Jag är väldigt glad att vi har ett förslag som går i vår riktning, kommenterade statsminister Stefan Löfven strykningen.

I internationell press har där­emot Frankrikes president Emmanuel Macron målats upp som den store segraren. Han har liksom den svenska arbetsmarknadsministern rest runt och försökt övertyga motståndarländer om en kompromiss.

Macron har framför allt drivit frågan om att begränsa tiden för utstationering till tolv månader och lyckats få en sådan skrivning i direktivets artikel tre.

Han twittrade själv: ”Europa går framåt, jag gratulerar till det ambitiösa fördraget om utstationering: mer skydd, mindre fusk.”

Men all denna glädje delas inte av statsledningarna i Polen och Ungern. Länderna fortsätter sitt motstånd trots att direktivet passerat alla beslutande instanser i EU. Den 3 oktober lämnade de in var sin stämning till EU-domstolen.

Deras regeringar tolkar den nya texten som ett sätt för rika västeuropeiska länder att skydda sig mot konkurrens.

– Polen har överklagat direktivet och understryker dess protektionistiska karaktär, sa landets biträdande utrikesminister Konrad Szymanski till internationella medier den 3 oktober.

Samma dag skickade Ungern ut ett mycket skarpt formulerat pressmeddelande. Revideringen syftar inte till att skydda arbetstagare, utan tvingar bort utstationerad arbetskraft från länders arbetsmarknader.

I pressmeddelandets slutkläm uppmanas EU-domstolen att ogiltigförklara direktivet före den 30 juli 2020, då det ska vara implementerat i medlemsländerna.

Men vad står det i den nya texten som är så glädjande för de svenska och franska regeringarna och så upp­rörande för andra? För en lekman kan revideringen tyckas innehålla mycket små förändringar. I direktivets artikel 3, dess hårda kärna, står striden till stor del kring inledningen i punkt c.

Tidigare inleddes texten med orden ”Minimilön, inbegripet övertidsersättning”. Efter revideringen står det ”Lön, inklusive övertidsersättning”.

I information från EU-parlamentet förklaras valet av ordet ”lön” närmare:

”Alla värdlandets regler som gäller för lokala arbetstagare gäller också för alla utstationerade arbetstagare från dag ett, vilket innebär att principen om lika lön för samma arbete på samma plats tillämpas.”

Den andra viktiga förändringen är att utstationeringen fått en tidsgräns på tolv månader. Därefter ska värdlandets alla arbetsrättsliga regler gälla för den utstationerade, men med vissa undantag bland annat för uppsägningsregler och tjänstepension.

Frankrikes President Macron lyckades få igenom denna tidsgräns, i stället för de föreslagna 24 månaderna, genom en kompromiss. I den nya regeln infördes en ventil för arbets­givarna, som kan begära en förlängning av utstationeringen med sex månader.

För Frankrike, som kanske tar emot flest utstationerade i EU, var denna förkortning av tiden mycket viktig.

Den stora striden om utstationerad arbetskraft började 2014 med Jean-Claude Junckers kandidatur till ord­förande­posten i EU-kommissionen. Den socialkonservativa luxemburgaren uttalade att samma arbete på samma plats ska ersättas på samma sätt inom EU. Han lovade en översyn av direktivet för att genomföra detta.

– Det var en extremt högpolitisk och splittrande fråga. Sverige startade sin påverkanskampanj tidigt och på arbetsmarknadsdepartementet prioriterades arbetet. Frågan tog större delen av min arbetstid, säger Thomas Göransson, som var arbetsmarknadsråd vid Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen.

Tidigt skrev Sverige tillsammans med en rad västländer, Frankrike, Tyskland, Österrike, Belgien, Nederländerna och Luxemburg, ett brev till kommissionen och begärde en revidering. Men ett stort antal länder från Central- och Östeuropa, Tjeckien, Bulgarien, Ungern, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien och Slovakien, lämnade ett eget brev till kommissionen där de avrådde från alla ändringar.

– De två breven satte tonen på hela processen, säger Thomas Göransson.

De rikare västländerna, som hade tagit emot de flesta av de två miljoner arbetstagare som årligen utstationeras, förde främst fram politiska argument och rättviseargument.

Konkurrens ska ske på lika villkor och den kan ske på andra sätt än genom lön eller i värsta fall lönedumpning, till exempel genom kompetens och specialisering. Dessa länder varnade för att medborgarna kunde tappa förtroendet för hela EU-projektet om inte den inre marknaden fungerade väl.

Motståndarna framhöll att revideringen var förhastad. Nya regler för hur utstationeringsdirektivet skulle tillämpas hade vid den här tidpunkten inte ens trätt i kraft. Låt oss se hur tillämpningsreglerna fungerar först, argumenterade man.

Dessa motståndarländer framhöll också att den fria rörligheten för tjänster inte fick rubbas och menade att en öppen inre marknad och fri konkurrens skulle avgöra lönerna.

På deras sida ställde sig arbetsgivarna i Business Europe där Svenskt Näringsliv ingår.

Bakom viljan att revidera direktivet, som är från 1996, finns utvecklingen på den inre marknaden. Sedan det ursprungliga direktivet trädde i kraft har den europeiska handeln vuxit och löneskillnaderna ökat kraftigt. I vissa sektorer och medlemsstater tjänar utstationerad arbetskraft 50 procent mindre än lokal personal, enligt EU-kommissionen.

Stora löneskillnader snedvrider konkurrensen mellan företag, understryker kommissionen.

Dessutom anser varken kommissionen eller EU-parlamentet att EU-domstolen har skapat rättslig klarhet i sina tolkningar av direktivet. Inte bara i Laval-domen 2007, utan även i tre andra domar från samma tid, tolkade domstolen minimi-nivåerna i direktivet som maxtak för anställningsvillkor, vilket setts som ett problem av bland annat EU-parlamentet.

Men trots intresset att tydliggöra vilka villkor som skulle gälla blev förhandlingarna mycket svåra och utdragna.

När den socialdemokratiska nederländska regeringen hade ordförandeskapet våren 2016 inleddes förhandlingarna ambitiöst, men stötte strax på patrull. Parlamenten i tio central- och östeuropeiska länder och i Danmark invände mot revideringen och gav kommissionen ett så kallat gult kort.

På det sättet tvingades kommissionen att åter tänka över sitt förslag om en revidering. Efter att ha granskat om det stred mot subsidiaritetsprincipen, som säger att beslut ska fattas på den lägsta ändamålsenliga nivån, gav kommissionen klartecken till fortsatta förhandlingar.

Nästa ordförandeland, Slovenien, försökte lansera en för motståndarländerna gynnsam kompromiss. Förslaget var att de gamla reglerna skulle gälla de nio första månaderna under en utstationering. Därefter skulle nya regler ta vid. Mot bakgrund av att utstationering i genomsnitt varar i fyra månader fanns ingen möjlighet att få majoritet bakom kompromissen.

När Maltas socialdemokratiska regering tog över ordförandeskapet ändrades förutsättningarna i förhandlingarna på två väsentliga sätt. Emmanuel Macron valdes till president i Frankrike våren 2017. I maj samma år lanserade kommissionen vägtransportpaketet som bland annat Spanien ville koppla samma med utstationering. Samtidigt pågick diskussioner om EU:s förordning 883 om de sociala trygghetssystemen.

Det franska presidentvalet följdes av ett parlamentsval under juni och därför drev Macron de franska ståndpunkterna mycket hårt.

Med en sådan omgivande miljö blev förhandlingarna om utstationering ytterst komplicerade.

– För att undvika en svekdebatt i denna del ställde Macron nya krav och drev frågan om tidsgränsen på tolv månader, säger Thomas Göransson.

Den 23 oktober förra året skedde ett genombrott efter ett mycket dramatiskt ministermöte.

– Ylva Johansson deltog i en tio timmar lång förhandling. Normalt förhandlar inte ministrarna vid sittande bord, men denna gång var det en riktig förhandling.

Ändå förblev Polen, Ungern, Litauen och Lettland emot lösningen. De andra motståndarländerna motsatte sig inte förslaget till revidering.

Strax före denna dramatiska uppgörelse hade EU-parlamentets sysselsättningsutskott röstat om förslaget. Inte heller där var utgången av diskussionerna given. Bland ledamöterna fanns en skiljelinje mellan öst- och västländer, men också mellan höger och vänster i politiken.

Under hösten 2017 och den följande våren fördes informella trepartssamtal mellan parlamentet, ministerrådet och kommissionen.

– Det var mycket svårt att få ihop rådets och Europaparlamentets positioner. Både rådets och parlamentets texter var extremt sköra. Det blev många trepartsmöten och in i det sista var frågan laddad, berättar Thomas Göransson.

När parlamentet röstade i slutet av maj fick förslaget ett brett stöd med 70 procent ja-röster bland de närvarande delegaterna.

– Resultatet beror på en stor, politisk vilja att bli överens. Hela EU-apparaten är upplagd för att kompromissa och konvergera mot en gemensam ståndpunkt. I de avslutande trepartssamtalen fanns viljan att nå dit.